? 歐樹軍 | 中國人民大學政治學系

【導讀】按照慣例，到北京時間11月4日中午，2020年美國總統大選就該有結果了，但此時此刻已是美國凌晨，大選卻仍未結束。從目前形勢看，情況與此前的民調數據大不相同：據?？怂剐侣剤蟮?，拜登獲238張選舉人票，特朗普獲213張選舉人票，在幾個尚未公布結果的關鍵搖擺州中，如無意外，特朗普將保持領先。作為疫情最嚴重的國家，美國還面臨著更為艱巨的重建之路，而總統競選究竟會對美國未來產生多少影響，尚難定論。不過，這并不妨礙我們分析/回顧特朗普的治國策略及其背后的制度根源，探討美國未來重建的可能方向。

本文指出，早在疫情暴發以前，危機之下美國的國家能力已呈現出從“帝國”到“國家”的降維轉型。特朗普政府看到了美國“現代國家”的成色不足，推動了美國從“全球化帝國”退回至反全球化的“主權國家”。作者采用了“十維國家論”的方法，從壟斷合法暴力行使權、構建全國性財政稅收體系、公共官員體系理性化、社會信息認證識別、政治正當性、監管、再分配、吸納整合、民權和經濟健康等十個維度，分析了當今美國的“現代國家”成色及其變化，由此發現美國在不同維度上的成長是一個不均衡、漸進、漫長的過程。

而當繼承了英帝國遺產的美國走向閉塞和僵化，其現代國家降維就表現為不同政治利益集團之間難以調和的矛盾，甚至出現了“兩個美國”的政治極化現象，表現為美國自由主義與保守主義、民主黨與共和黨的巨大價值分歧，乃至前者的“世界帝國”與后者的“現代國家”之爭。在這種情況下，拜登能否讓美國回歸“世界帝國”？/特朗普能否使美國擺脫帝國身份，回歸“正?！钡默F代國家，進而重振美國？一次選舉難見分曉，我們只能拭目以待。

本文原載《文化縱橫》2020年第5期，僅代表作者觀點，供諸位參考。

從“帝國”到“國家”：美國國家能力轉型進行時

當美國成為全球疫情最嚴重的國家，其政治體系與運作備受質疑，其社會分裂也在選舉競爭中加劇惡化。眾所周知，美國是通過擺脫英帝國陰影構建現代國家的；在繼承英帝國遺產七十余年后，如今又被迫擺脫“帝國”身份，試圖回歸主權國家。美國能成為一個正常的現代國家嗎？

帝國、民主、國家，是現代政治分析無法繞開的三個關鍵詞。盡管托克維爾盛贊美國開創了“民主”這一新政治科學，但美國政治學者塞繆爾·亨廷頓在20世紀60年代末卻堅稱，美國只是一個“舊國家、新社會”。這里的“舊國家”是指現代美國繼承了母國英格蘭早已放棄的“都鐸政體”。在現代政治科學中，政體是國家最高權力的配置機制，是政府形式而非政府質量?，F代國家的“成色”，有專門的判斷標準。不符合這些標準，一個國家就不成其為現代國家。本文在當代政治學界四種代表性理論主張的基礎上，提出“十維國家論”，分別從強制、汲取、統領、認證、正當性、監管、再分配、吸納整合、民權和經濟健康等維度，討論美國的現代國家成色。

▍國家成色的十維視角

一維是對合法暴力行使權的壟斷，這是國家的身體?！耙痪S國家”是最低限度的現代國家，其權力既針對領土，又針對人口；其主權既??有對外??的排他性，??也有??對內的??至上性；其力量??既包括??針對外部敵人的??軍人軍隊建制，也包括??針對內部犯罪的??執法司法體系。美國的“一維時代”可分為兩個階段。第一階段是前兩百年，即從1620??年英帝國殖民美洲到??1789年美國獨立建國，??此時美國還不是一個獨立國家，但在英帝國框架內從東北新英格蘭六地向南擴張，并越過阿巴拉契亞山脈西進，奠定了“地方國家化”的基礎。剛剛獨立的美國只能成為一個由13個邦組成的松散邦聯國家。第二階段是美國獨立建國后的第一個百年，由于沒有強有力的中央政府，美國沒有能力處理內憂外患，聯邦黨人便推動聯邦憲法的制定與批準，在各州之上建立了中央集權的聯邦政府，并想方設法克服“國家化的地方”，美國向西部、西南部擴張的步伐由此加快。1910年左右，美國基本形成了延續至今的50個州的版圖，人口也從最初??不到400萬增至??近??1億。此時，美國現代國家的身體才真正長大成熟了。

????二維是全國性的財政稅收體系?，F代財政稅收制度的重要性，在英國體現為首相長期兼任財相或從財相升任首相。在美國，財政部是最早的四個政府部門之一，總統的直接安全保障長期由財政部秘密警察部門負責。此外，無論聯邦制還是單一制的國家，中央政府常常通過財政手段，在種族關系、教育、交通與信息基礎設施、公共投資等社會經濟政策領域的全國性事務上控制地方政府，從而維護國家的政治統一。美國也不例外。由于繼承了英國的稅收制度，美國擁有以土地稅收為主體的地方稅傳統，全國性財政稅收體系是慢慢建立起來的。直至內戰以前，美國聯邦政府的稅收主要依賴關稅，從進出口貿易中汲取財源是財政部和漢密爾頓關稅法的主要功能。內戰期間，出于戰爭需要，也借戰爭之勢，林肯政府開創了全國性的所得稅制度，并使之逐漸成為美國的主體稅種；加上財產稅、增值稅，這三大稅種延續至今。

聯邦制的政治架構，讓聯邦、州和地方政府都有權分享主體稅種，這初步解決了如何收上來的問題，但如何合理地花出去還是一大難題，在聯邦和各州、地方都是一筆糊涂賬，因此腐敗叢生。進步主義者發起以扒糞揭黑為主要特征的社會改良運動，推動地方和國家的財政改革，并最終在20世紀的頭二十年逐步形成全國性的預算制度，二維的現代國家方告成形。借助信息技術、信用卡和銀行電子賬戶，當今美國具備了強大的稅收能力，稅收部門還擁有獨立的警察力量和調查取證處罰權，偷稅、逃稅、漏稅在美國成為大多數人唯恐避之不及的犯罪，“無代表、不納稅”事實上變成了“不納稅、無代表”。

三維指公共官員體系的理性化，這是現代國家的肢體。理性化的標準是公共部門的功能從混同合一走向專業化分工，公共官職的授予從世襲裙帶轉向考試考評，且公共官職的數量規模符合統治復雜社會的需要。能員干吏是超越黨派黨爭的必要力量，賢能政治是超越政府形式的理想政治，因此理性化意味著整個統治集團的升級換代和能力提升。但直到1883年，即建國一百余年后，美國才正式引入文官考試制度，從政黨分贓制轉向考試制、功績制。直到1945年“二戰”結束前后，才實現多數官員選拔的考試化、考評化，使文官系統變成了服務于任何勝選政黨的行政工具。同樣是在19世紀80年代，美國才從農業國變成了工業國，公共官職的數量規模、公共部門的職能權限和開支也都隨之擴大。

建國之初，美國只有外交部、財政部、司法部、戰爭部四個部門，直到內戰前才組建內政部；此后，在重建時代組建農業部，“一戰”前組建商業部和勞動部，1953年設立衛生服務部，1965~1990年之間設立住房與城市發展部、交通部、能源部、教育部、退伍軍人部、環保局，2002年建立國土安全部。今天，聯邦、州和地方公務員總量已近2200萬，按占就業人口比例計算，6個就業者中就有1個受雇于政府部門；按占全體人口的比例計算，大約每12個美國人中就有1個是政府雇員。公共部門的職能權限涵蓋經濟社會生活的方方面面，公共部門的收支占國民生產總值的比重也很高。從數量規模、職能權限和財政開支這三大指標來看，當代美國已經告別了“一維時代”的“小政府、大社會”狀態，變成了不折不扣的“大政府、小社會”。

四維是指對社會事實的清晰識別和準確認證，這是現代國家的眼睛，也是其他九個維度的前提。無論哪個維度的現代國家都免不了對人口的基本身份和財產事實的收集、識別、分類和使用。與英國、法國等歐洲國家相比，美國向“認證國家”的轉型具備后發優勢。美國繼承了中世紀晚期天主教歐洲的生命統計制度，從收集對外貿易信息確保國家財源開始，大約用一百年時間逐步從人口清查發展到人口和經濟社會普查。出于國家治理的需要，認證權通常由幾個不同的政府部門分掌。自1789年7月4日起，美國財政部就掌握了對外貿易的認證權，1866年還新設統計局進一步縮短認證周期。自1790年起，內政部普查局掌握人口普查權，1899年普查局轉隸商業勞工部并成為聯邦政府常設機構。普查每十年一次，在“一維時代”的前五十年只能算是簡單清查，后五六十年演變為包括自由居民、奴隸居民、死亡率、農業生產、工業生產和社會統計六大內容的綜合普查。

美國在第四維度上的飛躍，出現在1960~1990年的信息時代。信息技術重塑了美國的基礎權力結構，認證權由聯邦調查局、商務部普查局、國內稅收總局、社會保障局、公共衛生局全國衛生統計中心分掌。由此，美國成為一個高度整合、互聯互通的“數據庫國家”。1984年的《減少赤字法》徹底放棄了1974年隱私法的強保護立場，要求全國各州必須加入聯邦政府的全國數據整合、比對和關聯系統，以識別各類社會福利的受益人資格。從此進入全國信息系統的數據有：1790年以來的人口和個人身份數據，1933年以來的公民收入和納稅申報信息，1937年以來超過2億人次的教育、福利、醫保、醫生收入和社保數據，1960年以來的公共衛生、醫療和人口學記錄，9500萬個體納稅人和7500萬法人納稅人、5000萬社保受益人、3000萬罪犯和6000萬份公民指紋、3900萬老年保障受益人、2140萬醫療補助受益人、1060萬兒童補貼受益人、2120萬食品券領取人、6180萬私人醫保計劃的被保險人，還有私人信用數據系統中的5100萬信用卡持有人和6200萬份信用記錄，等等。此外，聯邦調查局的全國犯罪歷史系統不僅覆蓋全國3000萬有犯罪記錄的人，并整合了6萬個刑事司法機構及其50萬從業人員、幾千個其他政府機構以及從地方學區到美國銀行的雇員信息，還涵蓋了7000萬現役和退役軍人、國防承包商和從業人員、核工業從業人員、聯邦雇員以及其他需要聯邦調查局備案的人員。信息溝通技術所催生的全國犯罪歷史、稅收和社保數據庫大大延伸了美國的國家權力觸角，讓社會及其成員在國家眼中成為一個透明體。

五維是指政治正當性，這是現代國家的國家理由。有學者將“正當性”稱為“權力的合法性”或“合憲性”。一些學者從西方文明發展演變的大背景下來理解正當性，強調關鍵在于政教分離、政權獨立于神權，現代國家是不干預倫理道德領域多元價值沖突的中立工具。另一些學者強調獨立的民族身份、民族認同、民族主義和民族國家在現代國家的國家形成與國家建構中的前提作用。在第五維度上，美國最初的政治架構是由獨立戰爭而非聯邦憲法奠定的；美國的政教分離也不是從聯邦憲法第一修正案開始的，而是從進步時代告別新教主義之后開始。清教主義及其教士集團的支配地位貫穿整個“一維時代”，?也為?歐洲人征服新大陸的?殖民擴張??提供了??宗教上的??理由，即這是歐洲文明對美洲蠻荒正義的??征服。這一點在現代社會科學興起后被選擇性遺忘了。其間，1898年美西戰爭的勝利是重要的轉折點，統一的國民精神在美國歷史上首次出現，并且兼具帝國與現代國家雙重意識，帝國與現代國家同構，帝國理由與國家理由同構?！耙痪S美國”的??正當性敘事??從清教主義的宗教理由??轉向政治理由，轉向??民族國家的整體歷史、民族身份、????國民意識和????國族認同，美國由此形成的以熔爐政策為抓手、以歐洲文明為內核的移民歸化、民族同化和國家認同塑造一直比較成功，直到1965年《移民與國籍法》放棄這一政策。

第六、七、八維度是監管、福利和整合，分別是指對經濟社會生活的政府干預、對社會財富的政治再分配和對不同階層利益的協調、吸納、統合。這三個維度共同指向現代國家的社會目的性，都要求公共政策以政治共同體的公共利益、共同利益和整體利益為依歸。以個人主義立國的美國，在這三個維度上的成長始于進步時代，大成于新政時代，在民權運動時代達到頂點。其動力來自人口（包括城市人口、老年人口）的增長，殘酷的自由放任式資本主義所激發的社會主義運動，卷入資本主義市場經濟泥沼的各個社會群體的自我保護訴求，歐洲國家在這三個維度上的表率作用，兩次世界大戰對美國社會的巨大影響，大蕭條帶來的社會崩潰和大眾恐懼，蘇聯共產主義陣營的強大意識形態壓力，以及美國精英集團試圖謀求正當性的進步主義意識，等等。這些因素共同迫使美國政府放棄自由放任主義的政府規模假設，逐步擴大政府規模和政府職權。

在進步時代，美國出現了歷史上第一次大規模的社會立法，涵蓋反腐、食品藥品安全、勞動保護、最低工資、公司監管、所得稅和選舉權等方面。大蕭條和“二戰”催生了新政自由主義，此后，新政政府力主國家干預社會經濟事務，通過宏觀經濟政策保障經濟長期增長，包括在教育、就業、貸款、勞動培訓、失業救濟、食品補貼、醫療養老、郵政、水利和國防等領域直接提供公共服務，在基建、農業、土地、住宅建設、商業銀行、海運、航運、出口等特殊經濟活動中運用行政手段重新配置資源，以及對能源、犯罪、食藥安全、高等教育、國民健康、工作時間、最低工資、流行病、污水處理、飲用水安全、生活質量、環境破壞、種族歧視、通貨膨脹等城市化所加劇的社會問題進行國家干預，從而維護基本的社會安全，糾正嚴重失衡的勞資關系，謀求社會和諧。盡管美國不是歐洲那樣的高福利國家，但福利體系仍然是美國政府干預社會、矯正自由放任資本主義惡果的關鍵。政府干預主義成為醫治兩次世界大戰和大蕭條嚴重創傷的政治藥方，成為現代國家治理大規模復雜社會的必要手段。

九維是指民權保障，抽象的人民主權轉化為公民權利的擴展。除了社會大眾的自我保護訴求和選舉政治的壓力效應以外，來自蘇聯共產主義世界的政治正當性競爭，也讓美國急于擺脫種族主義國家的罵名。如果按照政治權利、經濟社會權利、文化權利的三分法，美國人的政治權利范圍是在緩慢擴展的，近百年前婦女才成為賦權對象，近六十年前黑人才成為賦權對象。而美國人的經濟社會權利，始終沒有獲得憲法層面的確認，小羅斯福臨終前為美國制定“第二權利法案”即經濟社會權利法案的愿望最終落空。1964年黑人獲得選舉權，正是從這一年起，美國人政治權利的擴展止步，文化權利的擴展進程加快。美國由此逐漸走向極端化的兩極政治，形成兩黨兩大意識形態的對峙格局，成為美國人“恨政治”的根源。

最后，十維是指通過工業化來保障經濟獨立和社會健康。工業化讓美國政府擁有充分的資源，來資助軍事技術現代化、支撐遍布世界的軍事力量從而保障國家安全，設立更多的政府部門，養活越來越多的政府公務人員，保障國防經濟體系所必要的社會資源動員能力，提供覆蓋范圍廣泛的公共教育，供給面向全國和各州的福利保障，回應社會大眾的政策訴求。工業化的成果為現代國家提供了經濟獨立和社會健康的物質基礎。

毋庸置疑，很難有國家十全十美，這十個維度既非一蹴而就，也非齊頭并進，更非一成不變?，F代國家在任何一個維度上的成長，都是一個漫長的過程，都需要適宜的內外環境、制度條件和動力要素。在某個或某些維度上越成熟，現代國家的成色就越足。但是，一旦走到某個節點，制度產生穩定的行為模式，上層精英自上而下地控制國家決策，將輸入端鎖死進而閉塞輸出端，極端的現代化追求反倒帶來過度的制度化。在外部環境產生重大向好變化的刺激下，國家的統治精英群體很可能走向過度自信，從而推動整個國家走向僵化和停滯，甚至有可能逆轉現代化進程，讓現代國家走上反現代、“去現代化”的道路。

▍從世界霸主向現代國家的降維

自從崛起為西方世界的領頭羊以來，美國現代化進程中的法律與公共政策變革就對西方各國影響巨大，帶來西方內部的法律與公共政策的“全球化”。在美蘇長期戰略對峙的世界格局下，美國更是成為西方陣營的領導者，其現代國家模式出口到了拉美、東亞，以及蘇東劇變之后的東歐、非洲等地區。蘇東劇變之后的三十年來，美國陡然成為獨一無二的全球化帝國，其帝國地位不僅表現在軍事基地、軍事力量遍布全世界重要站點、通道和地區，也表現在全球各主要地區的核心國家的興起都有可能被美國視為對自身帝國霸主地位的挑戰。因此，把美國這一時期的現代國家模式說成某種“世界政體”也并不為過。然而，在“歷史終結論”興起之后，美國卻逐漸走向心智的閉塞，甚至退出現代化進程的快車道，變成了一個洋洋自得的“慢國家”。

美國的現代國家降維的典型表征，是越來越喪失通過調整政治過程與政策過程來吸納整合不同階層利益的政治能力。在政治過程和政策過程中，美國有政治影響力的利益集團主要由中上層階級主導，它們不僅是選舉期間總統、國會議員和各州官員候選人的最主要競選捐助者，而且在兩次選舉之間把持著政治體系的輸入端，操控著白宮與國會的議程設置權，左右著政府官員的行政立法，還利用否決點過多且過于分散的政治體系影響政治決斷，利用僵化的司法體系阻擾不利于自己的政策執行。由此，立法者成了特殊利益的附庸，法院和立法機構攫取了行政權力，行政機構喪失了自主性，公共政策扭曲失能，政府質量不斷惡化。福山將這些問題統稱為美國的政治衰敗。

面對嚴重的新冠疫情，美國體制嚴重缺乏適應性和回應性，無疑是美國現代國家的體系運行和制度能力降維的惡果。舉例而言，在突發疫情面前，美國之所以無法發揮信息技術的優勢，就是因為其國家認證已經嚴重落后于來自私營市場部門的社會認證：前者僅限于犯罪、稅收和福利三個領域，后者則早已開門入戶、登堂入室，可以借助信息技術瞬間定位、實時跟蹤、全面儲存、統計分析；而且，后者也和作為消費者的公民個體一樣反對國家干預，實際上是拒絕將自己掌握的認證權力讓與國家，因為這種權力是其商業模式的根本支撐。

與上層精英相比，美國大眾的政治影響力嚴重不足。雖然美國大眾可以通過游行、示威、集會、靜坐等方式來表達訴求參與政治，但這不得超越法律的雷池半步。一旦出現挑戰政府權威、讓警察難以招架的騷亂勢頭，國民警衛隊這種準軍事力量很快就會出場來恢復法律與秩序。更為重要的是，大眾的政治參與所能改變的，只是政策的細節，而非政策的導向。利益集團家族制復興、上層精英離心離德、家庭價值觀衰落、教育嚴重分化、收入兩極分化、階層高度固化、警察執法濫用暴力、醫療成本高昂、非婚生子女比例過高、槍支犯罪、毒品泛濫等嚴峻的現實困境，都因為涉及公共政策的根本方向，變成了難以撼動的政治雷區。

當今美國就像一艘超載的大船，轉向難，掉頭更難。在第二次世界大戰結束后，美國經歷了二十年的民主化運動，新政自由主義以縮小不同階層經濟社會地位差異為旨向，推動了平等主義的政策改革。大眾的參與訴求讓美國的現代國家統治能力備受挑戰，美國保守主義政治思潮借勢復興，讓尼克松以恢復法律與秩序為綱領贏得總統選舉。美國自由主義與美國保守主義的價值分歧，直接體現為美國民主、共和兩大政黨的政策分歧。在教育、醫保、社保、扶貧和平權等社會經濟議題，就業、家庭穩定、嚴懲犯罪、尊重傳統的地方關系和鄰里關系等文化價值議題，以及政府與市場、政府規模、社會開支、減稅政策、國防政策等政治議題上，雙方都針鋒相對，美國在觀念上變成了“兩個美國”。在1965年實施移民與國籍法之后，補償行動開始轉向逆向種族主義，“美國化”與“去美國化”、保守主義的“美國例外論”與自由主義的“美國例外論”、自由主義的“世界帝國”與民族主義的“現代國家”之間的激烈爭論，并沒有“讓真理越辯越明”，反倒使美國在文化和正當性上越來越分裂。隨著文化分歧繼續掩蓋經濟社會分歧，隨著種族問題繼續遮蔽階級問題，美國的政治決斷和公共政策也越來越難以調整航向。

▍擺脫帝國身份之后能否回歸國家

得益于孤懸于兩洋之間的優越地理位置，美國的國家安全并不存在嚴峻的挑戰。人口稀少、地域廣闊的優勢，也為其現代國家的成長提供了空間。由于不同種族、階層在教育、工作、居住、生活上的高度隔離分化，美國常規的警察力量、國民警衛隊也足以維持其內部的法律與秩序。當今美國的稅收能力無遠弗屆，沒有哪一筆交易可以避開國家的稅收觸角。強大的稅收能力和通過稅收政策調節收入分配和市場生活的能力，加上美國作為全球化帝國的金融霸主地位，讓美國在公債總量屢創新高的情況下，仍能保證國內物價穩定，維持基本的經濟秩序和社會秩序。因此，美國在前兩個維度上仍然是一個現代國家。簡言之，當今美國還未走到山窮水盡的地步。

特朗普政府已經意識到美國的現代國家成色嚴重不足，甚至不再是一個經濟獨立、社會健康的現代國家，進而認定美國過去近二十年以全球反恐戰爭為主軸的對外戰略失敗了，自由主義國際秩序不再能讓美國獲利，反倒讓中國、俄羅斯、伊朗等地緣政治上的對手搭了便車。因此，美國要從全球化帝國退回反全球化的主權國家立場。這種保守主義的?新??姿態在美國內外都掀起了軒然大波，美帝國的正當性在主動和被動的雙重因素下加速消解。

對深陷內憂外患的當今美國而言，從帝國退回主權國家，未必不是一個明智的選擇，但這不是一件容易的事。這是因為，在西方世界，所謂現代國家的興起本身就是與殖民帝國的興起同步的?，F代國家與帝國的同構性在美國也很明顯，政治學在英國或許主要是“帝國的科學”，在美國則既是“帝國的科學”又是“國家的科學”，可以說美國現代國家的胚胎孕育于帝國的子宮。美國作為現代國家在十個維度上的飛躍，都發生于帝國意識籠罩國民精神的美西戰爭之后，同時也推動了美國現代政治學的興起。國家意識總是在危機之后浮現。第二次世界大戰之后，美國變成了西方世界最強大的國家，耐人尋味的是，“國家”此時卻從社會科學視野中退場了；20世紀60、70年代的經濟衰頹、社會失序和價值滑坡，激發了國家意識的回歸。冷戰結束后，美國真正成為全球化的帝國；如今，當“歷史終結論”的迷霧漸漸散去，“國家”再度登場，從帝國邊緣的反恐戰場，回到帝國中心的政治舞臺。

然而，既然帝國與現代國家同構，美國真的能擺脫帝國身份回到現代國家嗎？回到現代國家，真的能像美國保守主義所期望的那樣，讓美國復興嗎？勢頭尚不明顯，我們只能拭目以待。

本文原載《文化縱橫》2020年第5期，原標題為“從‘帝國’到‘國家’：美國國家能力轉型進行時”。圖片來源于網絡，如有侵權，敬請聯系刪除。歡迎個人分享，媒體轉載請聯系版權方。